Staten och den kommunala huvudmannen

En sak önskar jag mig inför 2016. Jag önskar mig en mer nyanserad debatt angående statens kontra kommunernas ansvar för skolan. Om ett eventuellt ”förstatligande” av skolan, alltså.

För det första. Den del av vårt skolsystem som motsvarar det som idag är grundskolan har aldrig varit helt statlig. Det har alltid varit ett delat ansvar. Vilket ansvar som legat på vilken nivå har varierat över tid.

För det andra så är spänningen och den ständiga dragkampen mellan centralisering och decentralisering något som verkar vara något av en ”naturlag”. Min erfarenhet av organisationer i stort och smått är att en tid av decentralisering följs av en tid av centraliseringssträvande, och vice versa. Och så här pulserar det vidare.

På senare år har jag – istället för att tro att centralisering löser decentraliseringens problem och omvänt – tänkt att varje sätt att organisera sig skapar både möjligheter och svårigheter. En klok organisation tar hand om dessa istället för att ständigt göra om sig. Maximera nyttan av möjligheterna och arbeta för att minimera effekterna av svårigheterna i den organisation som ni valt. Att göra förändringar på axeln centralt-decentralt löser inga problem med automatik, den bara förändrar vilka problem och vilka möjligheter ni har att hantera.

Ok, då var det sagt. Då är det dags att ta tag i saker och ting!

Skolan har idag vanligen kommunala (eller enskilda, men dessa lämnar jag därhän i denna text) huvudmän. Staten står bland annat för mål, riktlinjer, stöd till huvudmännen och för tillsyn.

Möjligheterna med en delvis decentraliserad organisation för grundskolan (jag håller mig till en skolform vidare i texten, för tydlighetens skull) är bland andra (enligt min uppfattning) att verksamheten lättare kan organiseras utifrån lokala förutsättningar och att den ger bättre möjligheter att bedriva kvalitets- och utvecklingsarbete nära lärare och elever. Den centraliserade delen i skolsystemet ger förutsättningar för likvärdighet i hela landet och för att skolan ska kunna utvecklas i takt med hela nationens utveckling och behov, för att nämna några exempel på möjligheter.

Men det skapas också utmaningar. Huvudmännen (kommunerna) har en läxa att göra. Vad är det egentligen som är vårt ansvar, vilka frågor ska vi besluta om? I en decentraliserad organisation är det helt avgörande att alla vet vilka frågor som beslutas av vem, på vilken nivå. Detta ”glider” tyvärr idag på många ställen, uppfattar jag. Det fattas beslut och diskuteras frågor lokalt som är nationella angelägenheter eller som är rektors eget suveräna ansvar och det pratas kanske ibland lite för lite om det som är den lokala beslutande nivåns viktigaste ansvar.

Jag kan inte göra en fullständig uppräkning av den kommunala huvudmannens ansvar (det kommer nog i en separat text vid annat tillfälle, som en ”handbok för den kommunala skolhuvudmannen”) men jag väljer ut två exempel.

  • Huvudmannen ska se till att alla skolpliktiga barn i kommunen får tillgång till en likvärdig utbildning i grundskolan.

Detta borde vara en fråga högst upp på alla kommunala huvudmäns dagordningar. Hur skapar vi likvärdiga förutsättningar för alla elever i vår kommun? Har alla skolor likvärdiga möjligheter till att erbjuda eleverna elevhälsa och studie- och yrkesvägledning och till att kunna anställa legitimerad personal i alla ämnen? Hur har vi det med lokalerna? Är alla skolor av god standard och har allt som behövs för att bedriva all undervisning som ska bedrivas? Är utemiljön lika bra för alla elever?  Bara som några exempel.

  • Huvudmannen anställer personal.

Förvisso är detta ansvar ofta delegerat till rektorer och andra chefer men det betyder inte att man inte har kvar ansvaret. Detta är ett intressant område. Här har staten uppfattat ett problem som uppstått i och med det decentraliserade ansvaret. Det har anställts lärare som inte haft helt rätt utbildning, i stor omfattning har det visat sig och under en längre period. Nu har staten gjort rätt, i det styrsystem som gäller. Man har tydliggjort förutsättningarna för de som fått det decentraliserade ansvaret (huvudmännen alltså). Man har infört lärarlegitimationer och skärpt lagstiftningen. Sedan finns det andra delar i den här reformen som inte fungerat/fungerar men i princip har staten gjort rätt, enligt min mening.

Samtidigt pekar det här exemplet på att även staten har läxor att göra. För att kroka i ovanstående resonemang börjar vi med exemplet lärarutbildningen, som är statens ansvar. En av anledningarna till att legitimationsreformen överhuvudtaget behövdes var, enligt min bedömning, att det länge brustit i samplaneringen av bland annat vilka ämneskombinationer som huvudmännen haft behov av att anställa och vilka lärare som lärosätena examinerat. Bara som några exempel: Jag har själv blivit tvingad att använda lärare i ämnen de inte varit behöriga i för att de varit utbildade i ett ämne vi behövt och i ett ämne som inte ens finns (häpnadsväckande, är väl det minsta man kan säga om detta). Eller också för att de haft ”omöjliga” ämneskombinationer som inte skulle passat in i organisationen på någon grundskola som jag känner till.

Detta är ett exempel på när den övre nivån i en decentraliserad organisation skapar problem för de lägre nivåerna, när dess ansvar är att göra tvärtom; att skapa goda förutsättningar för nivåer längre ner i organisationen att ta det ansvar de ålagts.

Ett annat exempel där staten måste tydliggöra förutsättningarna och måste ta sitt ansvar är resursfördelningen. Idag är det alldeles för olika mellan kommunerna. Detta synes mig vara en av anledningarna till att många vill öka statens ansvar för de ekonomiska resurserna som skolorna har/får. Jag håller med. Det funkar inte att alla får göra lite som de vill. Det är dålig styrning i en decentraliserad organisation. Alla behöver veta inom vilka tydliga ramar de har att agera.

Det borde gå att lagstifta om detta. Hur resurserna ska fördelas och hur stora de ska vara. Sedan får kommunerna helt enkelt betala ut detta till skolorna. Problemet uppstår då att kommunerna har väldigt olika förutsättningar och behov, olika kostnader och skatteintäkter, men det finns redan två andra system som kan användas (och detta görs till del redan idag) för att kompensera för detta. Dessa är statsbidragssystemen och de kommunala utjämningssystemen. Staten kan genom dessa komplettera en tvingande lagstiftning med att ge likvärdiga förutsättningar för alla kommuner att bedriva skola utifrån sina förutsättningar och sina invånares behov. Så att de lagstiftade nivåerna på resurser ”drabbar” alla kommuner lika, relativt deras förutsättningar.

Det behövs enligt min mening inget förstatligande för att lösa ovanstående utmaningar. Det behövs bara att alla nivåer vet vilka ansvar de har, att de har förutsättningar att ta detta ansvar och att det sedan verkligen gör det!